|
09-06-2015
Zienswijze Landelijke Woonboten
Organisatie
2015 Betreft: zienswijze op de wijziging
van de Woningwet, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
alsmede de Wet ruimtelijke ordening in verband met de
definiëring van het begrip bouwwerk
Inleiding
De Landelijke Woonboten Organisatie (LWO) is door het
Ministerie van Binnenlandse Zaken verzocht expertise te
leveren ten aanzien voornoemde wetswijzigingen. De LWO is
verheugd over het feit dat een overgangsregeling is
opgenomen, maar constateert een aantal manco’s en
discrepanties. Deze zienswijze behelst een algemeen deel in
hoofdstuk 1, een specifiek deel in hoofdstuk 2 en een
conclusie met aanbevelingen in hoofdstuk 3.
Pagina 1 van 10
1. Algemeen
In de Memorie van Toelichting wordt een woonboot gelijk
gesteld met ‘drijvende restaurants, botenhuizen en Marina’s’.
De wetgever heeft met deze gelijkstelling uit het oog
verloren dat woonschepen juist vanwege hun
onvergelijkbaarheid met voor mensen toegankelijke drijvende
bouwwerken een eigen regime hadden en hun rechtsbescherming
vonden in de Wet op de Woonwagens en Woonschepen. De
drijvende recreatiebungalow, het botenhuis en al het
drijvende waarop niet wordt gewoond, was altijd al
bouwvergunning plichtig1 , tegenwoordig
omgevingvergunningplichtig. Dienaangaande is onbegrijpelijk
waar de wetgever zich druk over maakt.
Ontegenzeggelijk is het verschil tussen een deel van de
populatie woonschepen en ‘gewone’ woningen steeds meer komen
te vervallen. Het is echter maar zeer de vraag of met het
opnemen van een definitie voor het begrip duidelijkheid
wordt verschaft. De LWO is daar namelijk niet van overtuigd.
Tot het tot stand brengen van een nieuwe regeling wordt
alleen besloten, indien de noodzaak is komen vast te staan.
De LWO is het met de wetgever eens dat een nieuwe regeling
noodzakelijk is, maar om andere redenen. Gezien de
diversiteit aan uitspraken moet er een duidelijk,
onweerlegbaar onderscheid gemaakt gaan worden tussen
woningen in het water en varende woningen in het water.
Of tussen het bouwwerk zijnde een gebouw in het water en
waarin wordt gewoond, bedoeld en bestemd om ter plaatse te
functioneren en de schepen waarop wordt gewoond en waarvan
de eigenaar/bewoner de bedoeling heeft om er nog mee te
kunnen varen (verder: varende woonschepen).
De LWO kan zich vinden in bouwregels voor het bouwwerk
zijnde een gebouw in het water en waarin wordt gewoond.
Uiteraard zal, mede vanuit het oogpunt van minder regeldruk,
zorgvuldig moeten worden onderzocht welke regels van het
Bouwbesluit 2012 wel en niet van toepassing zijn.
Daarentegen behoren varende woonschepen helemaal buiten de
bouwregelingen te blijven.
De noodzakelijkheid voor de totstandkoming van een nieuwe
regel betreft de verplichte opname in bestemmingsplannen. De
wetgever stelt dat de bouwwerken dienen te worden opgenomen
in bestemmingsplannen. In dat standpunt heeft de wetgever de
LWO geheel aan zijn zijde. Zoals woonwagenstandplaatsen als
bestemming ‘wonen’ in bestemmingsplannen staan, zo zullen
ook de bouwwerken in het water moeten worden bestemd middels
een bestemming ‘wonen’ en een bouwvlak –of meerdere- voor de
bouwwerken in die bestemming.
Pagina 2 van 10
De LWO kan zich evenwel niet vinden in het standpunt van
de wetgever dat er geen verplichting komt om ligplaatsen
voor woonschepen (niet zijnde bouwwerk) op te nemen in
bestemmingsplannen. Varende woonschepen, het woord zegt het
al, worden gebruikt om op te wonen. Het enkele feit dat deze
wél verplaatsbaar zijn en ook vaak zijn bedoeld om mee te
varen, dus te verplaatsen, maakt nog niet dat deze categorie
geen behoefte heeft aan ‘vastigheid’. Niet zozeer een
rechthoekig omschreven recht van ligplaats, als wel de
aanwijzing in het bestemmingsplan dat een bepaalde locatie
bestemd is voor varende schepen, waarvan een groot deel
historisch van belang is. De LWO onderschrijft de zienswijze
dienaangaande van onze zusterorganisaties LVBHB en de FVEN.
Bij de afweging van verschillende mogelijkheden tot
overheidsinterventie om een doelstelling te bereiken, wordt
in ieder geval gelet op de volgende aspecten:
a. de mate waarin verwacht mag worden dat een regeling het
beoogde doel zal helpen te verwezenlijken;
b. de neveneffecten van een regeling;
c. de lasten van een regeling voor de overheid enerzijds en
burgers, bedrijven en instellingen anderzijds.
Uitgaande van het doel dat alles wat drijft en waarop wordt
gewoond onder de vergunningplicht van de Wabo wordt gebracht
en dat zonder vergunning de beginselplicht tot handhaving
ontstaat, doemt al het eerste ongewenste neveneffect op.
Volgens de begripsbepaling is een drijvende woning een
bouwwerk in de zin van voornoemde wetten indien deze bedoeld
is om langer dan een periode van drie maanden ter plaatse te
functioneren.
De termijn van drie maanden spruit voort uit de
veronderstelling dat aan een schip eisen kunnen worden
gesteld op grond van de Wet veiligheidsregio’s. Hoewel de
wetgever niet aangeeft op welke bepaling uit voornoemde wet
die aanname berust, neemt de LWO aan dat wordt bedoeld
artikel 3 derde lid2 Wet veiligheidsregio’s. Het toepassen
van deze termijn voor een heel object dan dat waarop die
regel uit de Wet veiligheidsregio’s betrekking heeft, brengt
problemen met zich mee. Het is meer dan aannemelijk dat een
binnenschip waarop wordt gewoond en dat voldoet aan de
internationale normen voor de scheepvaart, vier maanden
tegen de kant ligt en op vracht wacht. Volgens de ‘drie
maanden’ norm is dit schip getransformeerd van een schip
naar een bouwwerk dat in het water ligt. Binnenschepen die
niet meer voor de
vrachtvaart worden gebruikt maar wel een paar maanden per
jaar varen, moeten ook voldoen aan die internationale
normen. Die scheepseigenaren dreigen hierdoor te maken te
krijgen met regels voor onderwerpen die elders ook al zijn
geregeld. Indien twee regelingen op hetzelfde onderwerp
zien, dan is hogere regelgeving leidend. De nationale normen
voor de scheepvaart volgen uit internationale regelgeving.
De regelgeving uit de Woningwet en Wabo aangaande het
‘bouwwerk’ zouden in dat geval onverbindend kunnen worden
verklaard.
De LWO plaatst ook enkele kanttekeningen bij het
voorgestelde overgangsrecht ten aanzien van welstandsbeleid.
Voor reeds drijvende bouwwerken geldt dat het uiterlijk
ervan niet in ernstige mate in strijd mag zijn met redelijke
eisen van welstand. Vanaf het moment dat een nieuwe
welstandsnota wordt vastgesteld, moet ook welstandsbeleid
worden vastgelegd ten aanzien van drijvende bouwwerken. Er
leeft bij de leden van de LWO de vrees dat gemeenten
saneringsmogelijkheden zien door strengere welstandseisen te
stellen aan drijvende bouwwerken dan aan andere bouwwerken.
Dit ook in samenhang gezien met de relevante artikelen uit
de
2 Artikel 3 derde lid Wet veiligheidsregio’s:
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden
regels gesteld over het brandveilig gebruik van voor mensen
toegankelijke plaatsen, voor zover daarin niet bij of
krachtens enige andere wet is voorzien, en worden regels
gesteld over de basishulpverlening op die plaatsen
Pagina 3 van 10
voorgestelde Omgevingswet, waarmee lagere overheden de
mogelijkheid krijgen ‘maatwerkvoorschriften’ aan de
omgevingsvergunning te verbinden3.
Voor wat betreft de verplichting om drijvende bouwwerken op
te nemen in bestemmingsplannen, creëert de wetgever met de
voorgestelde regeling een nog grotere rechtsonzekerheid dan
nu al heerst. Wat schrijft de wetgever in de Memorie van
Toelichting:
‘Gemeenten zullen in hun bestemmingsplannen de plaatsen
in het water voor drijvende bouwwerken (in principe de grond
onder het water) moeten opnemen (positief bestemmen). Dit
geldt alleen voor nieuw te plaatsen drijvende bouwwerken.
Voor bestaande bouwwerken hoeft dit niet meteen, omdat die
onder het overgangsrecht vallen. Bij een reguliere
herziening van het bestemmingsplan moet wel worden bezien of
de bouwwerken die onder het overgangsrecht vielen,
positief bestemd zullen worden. Uiteraard valt het wel in de
rede om dit te doen’.
Ten eerste is er geen sprake van ‘in principe’, want het
gaat om de grond onder water, niet om het water zelf. Ten
tweede is er geen enkele reden waarom gemeenten niet nu al
bij planherzieningen verplicht zouden zijn om de bestemming
wonen toe te kennen aan grond onder water met daarin een
bouwvlak. Dit overgangsrecht biedt alsnog teveel ruimte aan
gemeenten om onderhavige, uit dubbelzinnige rechtspraak
voortkomende, regeling te ondergraven. Het overgangsrecht
leidt tot een bestaande (legale) situatie en zou als zodanig
bij planherziening in conserverende zin moeten
worden opgenomen.
Het kan niet de bedoeling zijn van de wetgever dat gemeenten
onder het mom van de open normen ‘algemeen belang’ en ‘goede
ruimtelijke ordening’ op enig moment de mogelijkheid krijgen
waterbewoners in een nog slechtere rechtspositie te brengen.
De toelichting kan nu zo worden geïnterpreteerd dat het
overgangsrecht geen enkele garantie biedt, voor het gebouw
als woning noch voor het gebruik van de ondergrond als
woning en evenmin voor de ligplaats van een woonschip.
De ligplaats lijkt zo maar ook een tijdelijk recht te
worden. Daardoor zou nu al een onevenredig zware last op de
schouders van de waterbewoners worden gelegd, waarvan de
consequenties niet te overzien zijn.
De vormgeving van planregels en de digitale verbeelding is
genormeerd middels de Standaard Vergelijkbare
Bestemmingsplannen (SVBP). In onderhavige Memorie van
Toelichting ontbreekt dan ook ten onrechte een verwijzing
naar de zogenoemde Standaard Vergelijkbare
Bestemmingsplannen (SVBP).
In de SVBP is ‘woonschepenligplaats’ als functie benoemd bij
de hoofdgroep ‘water’. Dit kan ongewijzigd blijven, maar er
moet wel een regel worden toegevoegd, namelijk in de
bestemming ‘wonen’ de functie drijvende bouwwerken in de zin
van ‘wonen – drijvende woning’.
Waterbewoners behoren van rechtswege een Wabo-vergunning te
krijgen die ziet op het bouwen en gebruik van het drijvende
bouwwerk. Gemeenten behoren de opdracht te krijgen het
bestemmingsplan aan te passen of een paraplu-herziening vast
te stellen conform de normen van de SVBP, waarbij de
bestemming wonen wordt toegekend aan de ondergrond met
daarin een bouwvlak voor het bouwwerk. Voor varende
woonschepen behoort in de bestemming ‘water’ de functie
‘varende woonschepenligplaats’ te zijn, hiermee wordt tevens
ruimtelijk gezien het onderscheid gemaakt tussen het
woongebouw in het water en het varend woonschip in het
water.
Met betrekking tot nieuw te bouwen bouwwerken wil de
wetgever de eisen zoveel mogelijk gelijk trekken met die van
bouwwerken op het land die dezelfde functie hebben. Dit
voorstel kan voor locaties waar strikte beperkingen worden
gesteld aan de afmetingen van een drijvende woning, grote
problemen opleveren, bijvoorbeeld ten aanzien van
daglichttoetreding, trappen, afmetingen en hoogte van
verblijfsgebieden. Het gevolg is dat het onmogelijk wordt om
vervangende nieuwbouw
3 Afdeling 4.6 Rijksregels van de
Omgevingswet
Pagina 4 van 10
te plegen, er kan immers niet worden voldaan aan het
Bouwbesluit. Daarom zal zeer nauwkeurig moeten worden
onderzocht of bij nieuwbouw van een drijvende woning
dezelfde minimumeisen gesteld kunnen worden als voor
bestaande bouw op de wal. De LWO is betrokken bij het
onderzoek naar de bouwregels en de toepasbaarheid ervan ook
op bestaande (binnen)schepen die worden omgebouwd naar
drijvende bouwwerken. Voor een groot aantal onderdelen staat
vast dat deze niet zonder meer kunnen worden
geïmplementeerd. De LWO pleit er dan ook voor in het
Bouwbesluit
2012 een eigen regeling op te nemen voor deze categorie en
een toetsingskader voor vergunningsvrij op te nemen in de
Bijlage van het Besluit omgevingsrecht (Bor). In die bijlage
staat immers wanneer vergunningsvrij mag worden gebouwd.
Een ander aspect is dat de verplichting vervalt een balkon
of tuin te hebben, een badkamer en buitenberging. Voor
projectontwikkelaars is dit uiteraard van belang om de
bouwkosten te kunnen drukken. Een waterbewoner evenwel zal
niet snel afstand doen van een badkamer en een berging (op
het water of op de wal). Deze zijn in veel gevallen
onontbeerlijk. Wel zou het bevoegd gezag er een grond in
kunnen zien om een aanvraag om een vervangingsvergunning
voor een grotere ark af te wijzen. Een badkamer? Is niet
verplicht, dus daar heeft u uw gewenste extra slaapkamer.
Een
buitenberging op het water of op de wal? Is niet verplicht,
dus maakt u maar een fietsenhok in uw woonark. De
waterbewoner staat dan met lege handen.
De wetgever stelt dat de Wabo-vergunning ziet op het ‘bouwen
en gebruiken van het drijvende bouwwerk’. De LWO ziet dat
anders. De Wabo-vergunning ziet op het bouwen van het
drijvende bouwwerk (het woongebouw) binnen het daartoe
bestemde bouwvlak (of het wordt afgebouwd afgeleverd op het
bouwvlak) en gebruik van de grónd voor de bestemming wonen,
niet op het gebruik van de drijvende woning voor wonen. Het
gebruik van het bouwwerk is reeds inbegrepen in
het onderdeel bouwen van het bouwwerk. Een schip heeft een
ligplaats, een bouwwerk een bouwvlak. Een bouwwerk heeft
geen ligplaats en kan die ook niet hebben. De wetgever zal
dit onderscheid in gebruik van de ondergrond moeten
maken. In de wet, niet alleen in de toelichting. Daarnaast
zal de wetgever een keuze moeten maken. De wetgever schrijft
in de toelichting: ‘Nieuw te bouwen bouwwerken, daarmee ook
in de regel nieuw te bouwen drijvende bouwwerken
(waaronder woonboten) hebben een omgevingsvergunning nodig
voor het bouwen’. Elk bouwwerk kwalificeren als een bouwwerk
waarvoor een omgevingsvergunning vereist is, betekent
onherroepelijk een enorme lastenverzwaring. De wetgever zal,
voor de hand ligt het Besluit omgevingsrecht, criteria
moeten formuleren die zien op het uitsluiten van de
omgevingsvergunningsplicht voor een aantal soorten schepen.
De LWO begrijpt uit de toelichting bovendien dat de wetgever
via de Wabo lagere regelgeving toe wil staan in de zin van
een algemeen verbod met ontheffingsmogelijkheid of een
vergunningenstelsel. Afgezien van de vraag of daarmee niet
de kern van de wet wordt aangetast, wreekt zich ook hier de
tweeslachtigheid in het denken van de wetgever. Uitgangspunt
is dat alle bestaande situaties een Wabo-vergunning van
rechtswege krijgen. Die vergunning betreft het bouwen en
ziet zo nodig op het opheffen van de strijd met het
bestemmingsplan. Voor een bestaande (van rechtswege
vergunde) drijvende woning die wordt vervangen, zou alleen
een omgevingsvergunning bouwen vereist moeten zijn. Meer
niet. De
ondergrond van deze woning is immers door de vergunning van
rechtswege al bestemd als bouwvlak voor ‘drijvend wonen’.
Het beoogde gebruik van de ondergrond met een nieuwe
drijvende woning is slechts een voortzetting van het
bestaande gebruik. Een nieuwe ontheffing of vergunning
moeten aanvragen in dat soort gevallen betekent een
lastenverzwaring en rechtsonzekerheid voor de waterbewoners
en is in feite volstrekt overbodig. Een bouwwerk heeft geen
ligplaats, maar een bouwvlak.
Pagina 5 van 10
In een omgevingsvergunning kan worden bepaald dat ‘het
drijvende bouwwerk opnieuw geplaatst en in stand gehouden
mag worden’. De LWO begrijpt uit de toelichting op het
‘plaatsen en verplaatsen van nieuwe en bestaande drijvende
bouwwerken’ dat het bevoegd gezag de kaders aangeeft
waaronder hergebruik van de vergunning mogelijk is. De LWO
uit haar grote zorg over de flexibiliteit die de wetgever
hiermee toekent aan de lagere overheid en de last die bij de
waterbewoner wordt neergelegd. Hergebruik van een vergunning
is voorts alleen mogelijk ‘zo lang dit op de oorspronkelijke
plaats in het water, op dezelfde wijze en met dezelfde
ruimtelijke uitstraling gebeurt’. De gemeente krijgt ook
juridisch gezien een vrijbrief om drijvende woningen te
verordonneren ergens anders te gaan liggen en voor varende
woonschepen is nakoming van die regel nagenoeg
onuitvoerbaar.
Permanent op een andere plaats moeten gaan wonen, betekent
volgens de wetgever eveneens een nieuwe vergunningplicht,
waarbij dan wel moet worden voldaan aan de eisen van het
Bouwbesluit 2012. De toevoeging dat ‘het de bedoeling is dat
het bouwwerk dan verplaatst kan worden zonder dat er
verplicht moet worden verbouwd’ kan op een aantal manieren
worden uitgelegd. Mogelijk dat de wetgever doelt op de
bestaande drijvende woningen met Wabo-vergunning die worden
verkocht en op een andere locatie als woning gaan dienen. Te
denken valt aan een waterbewoner
die een grotere woning wil (en op die locatie mag hebben) en
zijn bestaande drijvende woning kan verkopen. De LWO
onderschrijft de noodzaak een regeling te treffen voor die
zogenoemde vervangingsmarkt. Een bij overgangsrecht
verkregen omgevingsvergunning ‘bouwen’ is gebonden aan het
object en blijft intact, ook wanneer de drijvende woning op
een andere locatie gaat functioneren. Aansluiting zou kunnen
worden gezocht bij artikel 1.15 van het Bouwbesluit 2012 dat
dienovereenkomstig zou moeten worden aangepast.
Aanleiding voor deze wetswijzigingen is de uitspraak van de
ABRvS d.d. 16 april 20144 waarin de wetgever een
richtinggevende uitspraak heeft gelezen. Wat daar ook van
zij, de wetgever had een andere kant kunnen kiezen. De
wetgever heeft er niet voor gekozen in de wet zelf op te
nemen dat deze niet van toepassing is op woonschepen,
woonarken en drijvende woningen in het algemeen. Want ‘de
vraag speelt breder dan enkel voor woonschepen’.
De LWO heeft gemotiveerd betwist dat de vraag breder speelt.
Drijvende bouwsels als de welbekende ‘Marina’s Roermond’ en
niet-varende bunkerschepen vallen al veel langer onder de
wet5 en zijn bouwwerken, omdat ze passen in de definitie van
‘bouwwerk’ die de VNG in de modelbouwverordening heeft
gegeven: bedoeld om ter plaatse te functioneren. Woonschepen
en woonarken zijn altijd expliciet buiten het bereik van de
wet gebleven, voor zover de woonschepen en woonarken bedoeld
waren voor permanente bewoning. Niet de plaatsgebondenheid,
maar het
gebruik kwalificeerde voor de uitsluiting van de wet- en
regelgeving voor bouwwerken.
De huidige wet- en regelgeving beoogt maatschappelijk
ongewenste situaties te voorkomen aangaande gezondheid,
veiligheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en milieu. Een
groot aantal van die regels zou het wonen op een woonboot
geheel onmogelijk maken. Er ontstaat dus enerzijds een
probleem voor de eigenaar/bewoner van de woonboot en
anderzijds een handhavingsprobleem voor het bevoegd gezag.
Het gaat de LWO nadrukkelijk niet om de regels voor álles
wat drijft zoals drijvende utiliteitsbouw en Vinex-wijken,
maar alleen om de regels die nu van toepassing worden op de
individuele arken en schepen waarop wordt gewoond.
Walbewoners, bouwbedrijven en wat al niet meer laten zich
verongelijkt uit over de vermeende bevoorrechte positie van
waterbewoners voor zover deze niet aan de bouwvereisten
zouden hoeven voldoen. Ook de wetgever meent dat een
verschil in
4 ABRvS 16 april 2014, 201306684/1/A1
5 ABRvS 17 oktober 2001, 200004512/1
Pagina 6 van 10
‘minimumeisen’ niet valt te rechtvaardigen: ‘Enkel
vanwege het feit dat ze op het water worden
geprojecteerd/gebouwd, niet zouden hoeven voldoen aan
dezelfde als die worden gesteld aan hetzelfde soort
bouwwerken op het vaste land…met name ook de wijze waarop
gebruik gemaakt wordt van het water door meer permanent
bouwwerken te plaatsen in het water en gebruiken.’ In de
geest van deregulering past het evenwel niet dat
waterbewoners aan een veelheid aan eisen
moeten gaan voldoen, terwijl het aantal regels voor
walwoningen (vergunningvrij bouwen, geen welstandseisen)
wordt verminderd. Ook mag niet worden vergeten dat het
‘permanente’ karakter, analoog aan de geschiedenis van
woonwagenbewoners, het gevolg is van voortschrijdende
inzichten en nieuwe technieken voor wat betreft woonarken en
niet in de laatste plaats vanwege de regeldrift van de
lokale overheden voor wat betreft het aanwijzen van
ligplaatsen.
De wetgever is verantwoordelijk voor het ontbreken van
passende wetgeving en de lokale overheid is verantwoordelijk
voor het dwingende kader waarbinnen het wonen op een water
plaats vind. De waterbewoner kan niet worden tegengeworpen
dat hij niet voldoet aan niet-bestaande regels en dat hij
voldoet aan bestaande regels die op enig moment worden
verworpen vanwege zichtlijnen of milieu-eisen.
De wetgever stelt voorts geheel ten onrechte dat er geen
verplichte opname is van woonschepen in bestemmingsplannen
indien de bouwregelgeving niet van toepassing zou zijn. Die
verplichting is er nooit. Het toekennen van bestemmingen aan
gronden is een discretionaire bevoegdheid van de
gemeenteraad. De rechter toetst marginaal en alleen of er
strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De wetgever
moet juist voorkomen dat in onderhavig wetsvacuüm gemeenten
hun macht misbruiken om drijvende woningen, schepen waarop
wordt gewoond, historische bedrijfsvaartuigen waarop wordt
gewoond, varend erfgoed waarop wordt gewoond van hun
grondgebied te verjagen. De gronden onder ‘dit soort werken’
behoort te worden bestemd naar het bestaande, feitelijke
gebruik. Ongeacht of sprake is van een varend woonschip, een
woonark, een drijvend hotel, bajesboot of bunkerschip.
Vooruitblikkend naar de Omgevingswet constateert de LWO dat
in de Omgevingswet het criterium van drie maanden ontbreekt.
Het laat zich raden wat dit in algemene zin gaat betekenen
voor de beginselplicht tot handhaving indien in de wet zelf
niet wordt opgenomen wat is uitgesloten van de
omgevingsvergunningsplicht.
Wat de LWO ook mist in het betoog van de wetgever, is een
aansluiting op Hoofdstuk 6 Afdeling 6.1 van de Wet
ruimtelijke ordening aangaande tegemoetkoming in schade bij
een bepaling of wijziging ingevolge artikel 6.1 tweede lid
Wro. De tegemoetkoming in planschade heeft het slechts over
vermindering van waarden van een onroerende zaak, maar ook
de roerende zaak zijnde de drijvende woning/het woongebouw
dat op de plaats van bestemming direct of indirect met de
grond verbonden is en bedoeld is om (langer dan drie
maanden) ter plaatse te functioneren, lijdt schade indien
het daar niet wordt bestemd of wordt wegbestemd. Een
eventuele verplaatsbaarheid doet daar niets aan af.
Tussenconclusie
De LWO kan zich vinden in toegepaste regels ingevolge de
Woningwet, het Bouwbesluit 2012 en de Wabo voor bouwwerken
in het water waarop wordt gewoond.
Daarbij moet worden gekeken naar het beoogde gebruik en de
bedoeling van de eigenaar/bouwer/bewoner of sprake is van
een woongebouw in de zin van de wet dan wel of sprake is van
een naar nautische normen te kwalificeren schip, waarop
wordt gewoond. Is sprake van een varend woonschip, dan
behoort deze woonvorm in beginsel te worden uitgesloten van
de Woningwet, het Bouwbesluit en de Wabo (middels de bijlage
van het Bor). De expertgroep die zich
over de regels van het Bouwbesluit buigt, zal uitsluitsel
moeten geven of en in welke mate het
Pagina 7 van 10
Bouwbesluit toepasselijk kan worden verklaard en hoe de
uitsluiting in de Bijlage van het Bor vormgegeven dient te
worden.
De LWO verkiest overigens voor schepen waarop wordt gewoond
een wettelijk kader met basisvereisten bóven gemeentelijke
verordeningen, dit om de regellast voor varende
waterbewoners niet te vergroten, de kans op strijdigheid met
hogere regelgeving te voorkomen en willekeur te bestrijden.
Een omgevingsvergunning ‘bouwen’ moet bovendien
objectgebonden zijn en behoort intact te blijven indien de
drijvende woning op een andere locatie gaat functioneren. De
LWO onderscheidt derhalve twee soorten drijvend wonen: in
het bouwwerk (woongebouw) dat nergens heen gaat en op een
schip dat ergens heen kan (en wil) gaan, conform de
bedoeling van de eigenaar/bewoner.
Beide vormen van wonen behoren te worden bestemd in de zin
van de Wro, met dien verstande dat een toepasselijke
bestemming wordt gegeven aan de grond waarboven het
woongebouw en het varend woonschip drijven. De grond onder
drijvende bouwwerken waarin wordt gewoond, behoort ingevolge
de SVBP de bestemming ‘wonen’ te krijgen met als functie
‘drijvende woning’. De grond onder water waar een varend
woonschip ligt, wordt ingevolge de SVBP bestemd onder de
hoofdgroep ‘water’ met als functie ‘varende
woonschepenligplaats’.
Er behoort voor waterbewoners een compensatieregeling te
worden getroffen in geval van bestuursbesluiten van
planologische aard.
2. Specifiek deel
Ten aanzien van het voorstel van wet heeft de LWO de
volgende aandachtspunten:
2.1. De begripsbepaling van bouwwerk in de Woningwet, de
Wabo en de Wro
Die termijn van drie maanden zal problemen opleveren, omdat
niet duidelijk is wie in concreto bepaalt wanneer sprake is
van een bouwwerk in de zin van de wet.
Hoe verstrekkend de gevolgen nu al zijn van de huidige
wetgeving moge blijken uit de rechtspraak over de
Wabo-vergunningplicht voor een plantenbak aan een schutting
of een net dat over de tuin is gespannen. Alles blijkt te
voldoen aan de definitie ‘bouwwerk’ van de
modelbouwverordening, voor alles is dus een
omgevingsvergunning nodig. Objecten in een constructie
vallen niet onder het bereik van de wet. De reden daarvoor
is volgens de LWO niet gelegen in de afwezigheid van
grondverbondenheid (die er overigens wel is, indirect!),
maar vanwege het feit dat de wetgever dan
door de bodem van zijn bevoegdheid zakt. Het gaat de
wetgever niet aan wat voor soort bankstel of ledikant iemand
in zijn woning wil.
Voorts meent de wetgever dat die termijn van drie maanden
nodig is om een onderscheid te maken met de in voorbereiding
zijnde voorschriften voor brandveiligheid van ‘overige
plaatsen’, ofwel niet-bouwwerken. De LWO volgt de ratio
niet. Een binnenschip waarop wordt gewoond en dat korter dan
drie maanden ergens ligt, hoeft niet te voldoen aan de
bouwregels maar wel aan de voorschriften van brandveiligheid
voor ‘overige plaatsen’?
De LWO stelt voor in de wet de begripsbepaling van een
ligplaats op te nemen, zodat duidelijk onderscheid gemaakt
wordt tussen een bouwvlak voor een drijvend bouwwerk en een
ligplaats voor een varend woonschip. Hieruit volgt dat
tevens een begripsbepaling van een varend woonschip wordt
opgenomen.
Pagina 8 van 10
Ten tweede merkt de LWO op dat een intensief beroep op het
gezond verstand wordt gedaan voor wat betreft de
interpretatie van de bouwwerken waarvoor géén
omgevingsvergunning bouwen is vereist. En dat gezonde
verstand komt neer op ‘het is moeilijk te beschrijven, maar
als je het ziet dan weet je wat we bedoelen’. Als geen
sprake is van een bouwwerk, dan blijft de lagere overheid
het bevoegd gezag voor het stellen van regels. De
waterbewoner wordt dus door de Wabo gebeten of door een
plaatselijke verordening met als toetsingscriteria de
toelichting op de wet. Met haar gezonde verstand en de
behaalde resultaten in het verleden zegt de LWO: dit is
onwenselijke regelgeving, zo niet onrechtmatige wetgeving,
anders is het gegarandeerd dat vanwege de resultaten uit het
verleden de waterbewoner te maken krijgen met juridische
problemen in overtreffende trap.
Definieer in de wet wat een bouwwerk is, zet in het besluit
(Besluit omgevingsrecht) wat vergunningsvrij mag worden
gebouwd en maak op die wijze het onderscheid tussen
drijvende woningen (vergunningplicht voor bouwen) en varende
woonschepen (grotendeels of geheel vergunningsvrij voor
bouwen).
2.2 Onderscheid bouwvlak drijvende woning en ligplaats
varend woonschip in Wabo
Zoals in het algemene deel en ook hierboven is aangegeven,
blijft de wetgever op twee gedachten hinken. Een drijvend
bouwwerk waarin wordt gewoond heeft een bouwvlak, geen
ligplaats. Een varend woonschip heeft een ligplaats, geen
bouwvlak.
De LWO stelt voor die twee gedachten vorm te geven middels
de volgende wijzigingen;
Onder artikel 2.2 eerste lid:
a. een drijvend bouwwerk bestemd tot of bedoeld als woning
op een bouwvlak te plaatsen
b. een ligplaats in te nemen met een schip waarop wordt
gewoond (varend woonschip)
Voorts zou onder artikel 2.24A een ten derde behoren te
worden toegevoegd, zijnde:
3. Een drijvend bouwwerk bestemd tot of bedoeld als woning
waarvoor een omgevingsvergunning is verleend, kan worden
geplaatst op een andere locatie met behoud van die
vergunning voor het onderdeel bouwen.
3. Aanpassing Besluit omgevingsrecht (Bor)
De Bijlage van het Besluit omgevingsrecht is bij uitstek
geschikt voor de regeling van de uitsluiting van het varende
woonschip. De wetgever heeft dit over het hoofd gezien.
Artikel 1 lid 1 van Bijlage II wordt uitgebreid met de
definitie van drijvende woning en varend woonschip. In de
bijlage wordt voorts het toetsingskader opgenomen ten einde
een varend
woonschip (grotendeels) uit te sluiten van de
omgevingsvergunningplicht ‘bouwen’. Dat toetsingskader zal
worden ingevuld aan de hand van het Bouwbesluit 2012.
4. Aanpassing Standaard Vergelijkbare Bestemmingsplannen
(SVBP)
De SVBP kent nu wel de functie ‘woonschepenligplaats’ binnen
de hoofdgroep ‘water’. De bestemming ‘water’ met als functie
‘ligplaats’ is een ontoereikend voorschrift voor
bouwwerken/woongebouwen in het water en past niet in de
systematiek van de SVBP. De wetgever heeft dit in zekere zin
zelf ook aangegeven door te verwijzen naar de manier waarop
woonwagens worden bestemd. Derhalve pleit alles voor een
opname van de bestemming ‘wonen’ voor drijvende
bouwwerken/gebouwen waarin wordt gewoond met de functie
wonen en een bouwvlak in de verbeelding. De consequentie van
het omgevingsvergunningplichtig maken van de drijvende
Pagina 9 van 10
woningen (voorheen gekwalificeerd als woonschepen),
noodzaakt onweerlegbaar tot een toepasselijke
bestemmingslegging binnen de bestemming ‘wonen’. Maak daarom
voor drijvende woongebouwen een eigen functie binnen de
hoofdgroep (bestemming) wonen en ken in de verbeelding een
bouwvlak toe.
3. Conclusie
Duidelijk is dat de wetgever zich gedwongen voelt de
richting uit te gaan van regelgeleid gedrag en dat dit niet
de makkelijkste weg is. De belangenorganisaties van
waterbewoners en advocaten gespecialiseerd in
omgevingsrecht, hebben van meet af aan ervoor gepleit6 om in
de Woningwet en de Wabo voor wat betreft bouwen op te nemen
dat drijvende constructies die bedoeld zijn voor permanente
bewoning, zijn uitgesloten van voornoemde wetten. Vast staat
dat de wetgever niets heeft gedaan met het commentaar van de
advocaten. Vast staat ook dat de inbreng van de LWOleden die
op persoonlijke titel bij de overleggen aanzaten, niet door
de wetgever is gehonoreerd.
Binnen de beschikbare tijd heeft het huidige bestuur van de
LWO zo goed en zo kwaad als zijn kennis reikt, een reactie
geformuleerd, daarbij rekening houdend met de denkrichting
van de wetgever. De LWO heeft met bovenstaande een
constructieve bijdrage willen leveren aan het maken van
nieuwe regelgeving die redelijkerwijs acceptabel en
uitvoerbaar is.
De LWO behartigt de belangen van een zeer diverse populatie.
Bindende factor is dat de leden allemaal op het water wonen.
Hun belang is niet zozeer gelegen in het predikaat
‘bouwwerk’ voor hun drijvende woning/woongebouw, als wel dat
zij een bestendige rechtspositie verkrijgen met niet alleen
plichten, maar ook rechten. Het essentiële onderscheid dat
gemaakt kan worden in de diverse vormen van waterwonen, is
dat een deel van de waterbewoners wil en kan varen met zijn
woning en een ander deel dat niet wil en ook niet kan. Dat
onderscheid wordt ten onrechte niet gemaakt in de wet.
Wat de LWO daarom voor ogen staat is een duidelijk
onderscheid tussen drijvende gebouwen waarin wordt gewoond
en varende woonschepen, waarvoor de rechtsbescherming in
ieder geval voortvloeit uit een adequate wijze van bestemmen
ingevolge de Wro en de SVBP. Een bouwwerk is in die context
een constructie van enige omvang die op de plaats van
bestemming (bestemmingsplan) direct of indirect met de grond
is verbonden en bedoeld (bouwer/eigenaar/bewoner) is om ter
plaatse (gaan niet weg) te functioneren (wonen). Het
bouwwerk drijft ‘in’ een bouwvlak dat in de bestemming
‘wonen’ ligt. Het varend woonschip heeft een varende
woonschepenligplaats die als functie in de bestemming
‘water’ is opgenomen. Alle bouwwerken waarop wordt gewoond
en die voldoen aan de (internationale) normen voor de
scheepvaart, die bedoeld (volgens de
bouwer/eigenaar/bewoner) zijn om mee te varen, zijn en
blijven schepen. Deze behoren bij wet grotendeels te worden
uitgesloten van de bouwwet- en regelgeving door deze
vergunningsvrij te benoemen in de Bijlage van het Bor. Aan
een bestemmingsplan kunnen geen eeuwigdurende rechten worden
ontleend. Het is nu echter zo dat bewoners van woningen op
de wal bij wet wél recht hebben op (financiële) compensatie
als gevolg van planologische wijzigingen en waterbewoners
helemaal niet. Dat verschil zal moeten worden opgeheven.
Tot slot wijst de LWO erop dat de waterbewoners niet tegen
regels zijn, maar wel tegen regels die over hen heen walsen.
Ook het bezit van een woning in het water, ongeacht hoe deze
eruit ziet, moet rust en zekerheid bieden.
6 ‘Bouwbesluit 2012 van toepassing op
woonboten?’ Praktijk Omgevingsrecht, SDU, editie april 2014
Pagina 10 van 10
Een goede wet is een wet die vooruitziet, begrijpelijk is,
samenhang vertoont, niet het onmogelijke verlangt en geen
eenzijdig instrument is, die voorwaarden scheppend is
vormgegeven, duurzaamheid betracht, hanteerbaar is en niet
leidt tot een verstikkend systeem7.
Utrecht, 9 juni 2015
de Landelijke Woonboten Organisatie (LWO)
namens deze
M. Noordhoek, voorzitter
E.C. Koning, secretaris
7 W. Witteveen, De wet als kunstwerk,
Amsterdam: Boom 2014
|
